【案情介绍】2023年4月，湖南省衡南县检察院公益诉讼办案组围绕“检察公益诉讼促进乡村振兴”主题在各乡镇进行调研时发现，衡南县向阳桥街道陆堡村丰塘组、新益组等四个村民小组有420余亩基本农田位于耒水河（系湘江一级支流）河畔南侧低地，日常灌溉依靠山间溪流，防汛排涝抗旱则依靠距耒水河河面约500米的现有水闸进行节制。2023年1月陆堡村被纳入“四水治理”项目，主要工程为新建耒水南岸防洪堤，待施工区域种植的油菜5月份收割后即开始施工，预计同年9月底完工。新防洪堤主体设计为混凝土结构，规划封堵现有水闸但未设计新的水闸，将导致低地农田形成堰塞甚至侵蚀防洪堤基，旱期亦无法通过水闸调取耒水河的河水缓解旱情。另外，与陆堡村相邻的勤丰村也存在类似情况，影响约1000亩基本农田的排涝灌溉需求，继而影响基本农田发挥其生产功能。

　　衡南县检察院对上述线索以行政公益诉讼立案，先后向街道办、村组和相关专家咨询，了解水闸功能作用、当地历年洪涝灾害情况、有无替代性排涝灌溉措施等，最后认为：衡南县水利局作为防洪规划编制者，在委托设计公司进行防洪堤项目设计时仅考虑项目资金问题，而未对防洪工程设施可能产生的生态风险进行充分评估，导致近1500亩基本农田的排洪灌溉需求无法得到保障，损害了社会公共利益，遂向该县水利局发出诉前检察建议，建议其依法履行监管职责，统筹灌排通道，确保基本农田的生产功能。该县水利局在接到检察建议后，立即向衡阳市水利局汇报，然后安排专门科室与设计公司对接，组织技术人员重新踏勘现场，对损害基本农田生态功能的风险性进行重新论证，最终在陆堡村防洪堤工程开工前作出变更设计方案的决定，增修水闸用于基本农田排涝抗旱并已投入施工，同时承诺对勤丰村防洪堤工程规划作出相应调整。

　　【评析】目前，我国已基本构建起预防性民事公益诉讼制度，但实践中预防性民事公益诉讼案件仍呈保守态势。相比较而言，预防性行政公益诉讼更加契合公益诉讼发挥预防功能的需要，且能有效弥补以“事后救济”为特征的现行行政公益诉讼制度在公益保护上的不足。从上述案件看，办理预防性行政公益诉讼案件有以下几方面特点：

　　一是综合判断公益受侵害风险，夯实立案调查。不同于违法破坏、非法占用耕地等实害情形，预防性公益诉讼的立案基础是重大侵害风险。本案中，新建的防洪堤本身不存在安全隐患问题，且防洪堤工程原设计方案已通过审核，尚未实际开工建设，论证其是否会产生重大侵害风险，应当基于新防洪堤建成后是否严重影响基本农田发挥生态服务及生产功能。面对此类专业性较强的公益侵害问题，检察机关除自行调查外，还可以借助特邀检察官助理、专家咨询团、公益志愿者等“外脑”，通过实地踏勘、公开听证、圆桌会议、专家咨询等方式，确定北高南低的地势形成灌排通道的唯一性，现有水闸一经封堵，必然影响基本农田区域汛期泄洪、旱期蓄水，危害的发生具有高度盖然性，可以进行预防性公益诉讼立案。

　　二是准确认定违法情形，把握监督时机。基本农田是耕地中最优质、最高产、最精华的部分，是发展绿色农业，发挥生态服务功能、绿色空间功能、文化景观功能的重要资源基础，具有天然的公益属性，一旦受损将难以弥补和恢复。上述案件中，2023年5月新防洪堤工程即将开工建设，建成后不论是采用堤体破拆还是增加水泵抽水等事后救济（修复），均成本高昂，且客观上无法有效实现基本农田灌排需求。《建设项目环境影响评价分类管理名录》中将永久基本农田划定为“环境敏感区”，防洪工程设施建设应当综合考虑防洪安全保障与农田水利保障要求，充分保护基本农田所在生态单元原有结构的完整性、稳定性，保障基本农田的可持续生产能力。针对水行政主管部门不依法履职情形，衡南县检察院将监督节点从违法行为作出、已完成的末端提前至损害尚未发生或即将发生的前端，有效预防和阻却了不可逆后果的真正发生。

　　三是发挥诉前检察建议作用，促进源头治理。在绿色发展视角下，保护基本农田不能就耕地论耕地，应当树立山水林田湖草生命共同体理念，统筹推进农业农村发展、生态环境整治与粮食安全需求。衡南县检察院在制发诉前检察建议过程中，注重增强建议的针对性、合理性、可诉性，准确认定公益损害事实（风险性），明确适格诉讼主体，明晰行政违法行为。尽管通过前期调查和会商，检察机关基本确认新建水闸可以解决农田防汛排涝抗旱问题，但仍应尊重行政机关自由裁量权，提出具有可执行性的针对行政机关的履职要求，促进源头治理。（张吟丰）