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民行检察主要监督职能概述(顾振华)
2017-01-18 16:22:00  来源:

  民行检察主要监督职能概述 

  民行科科长  顾振华 

    

  民事行政检察监督是宪法、法律赋予检察机关法律监督职能的重要组成部分,其监督的对象主要是人民法院的民事诉讼和行政诉讼活动以及民事行政执行行为,主要通过抗诉、检察建议等方式实施法律监督,根本目的是维护司法公正和司法权威,维护国家和社会公共利益,维护公民、法人和其他组织的合法权益。 民事行政检察工作职能主要包括以下几个方面: 

  一、对民事诉讼和行政诉讼活动实行法律监督。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第十条之规定,检察机关有权对民事审判和行政诉讼活动实行法律监督。 

  二、对损害国家利益、社会公共利益的民事调解书进行监督。《中华人民共和国民事诉讼法》二百零八条第二款规定,检察机关对损害国家利益、社会公共利益的调解书,应当提出检察建议或抗诉。 

  三、审判人员违法监督。《中华人民共和国民事诉讼法》二百零八条第三款规定,检察机关对审判监督程序以外外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。 

  四、对民事执行活动开展法律监督。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十五条之规定,人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。 

      五、督促履行职责、支持起诉。在办理民行申请监督案件中,发现有关机关、组织怠于履行责任、干扰正常司法活动,应当依法督促其履行职责。对于国家利益、社会公共利益或者弱势群体利益遭受非法侵害,且可以通过民事诉讼途径获得救济的案件,可以通过支持有权主体依法提起民事诉讼的方式,依法保护公共利益或弱势群体的合法利益。 

  六、息诉和解。对可能达成和解的,要积极引导和促成当事人和解;对不提出检察建议、不抗诉、终结审查的,要充分说明理由和依据,耐心释疑解惑。 

  由于时间关系,今天主要就审判人员违法、执行活动、损害国家利益、社会公共利益的调解书等三个方面如何开展监督工作,与大家一起共同探讨。 

  对审判人员违法行为监督 

    

  修改后民诉法第208条第三款规定“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议”。由此明确了检察机关对审判人员职务违法行为以及违反审判程序等违法行为的监督,成为民诉法修改的一大亮点。 

      一、加强民事审判违法检察监督的现实需要 

      审判人员在审理民事、行政案件过程中的贪污、受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务违法行为并不是个别现象,审判程序违法的情况也屡见不鲜,其表现形式及相应的原因是多方面的,除了较为产重的司法人员职务犯罪以外,在司法实践中较为常见的审判违法情形包括: 

      1、法院判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求;判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明的、原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的;判决、裁定认定事实的主要证据未经质证等。造成这类违法情形的原因主要是法官队伍的业务素质良莠不齐,少数审判人员业务水平不 高、责任心不强。 

      2、程序性违法,如未经合法传唤,缺席判决;送达不符合法律规定,剥夺了当事人的上诉权。这主要是因为我国审判实践中重实体、轻程序的诉讼观念仍然较为严重,很多法官重视 保护当事人的实体权利,轻视对当事人程序性权利的保护。 

      3、审判程序的适用不正确,应当适用普通程序而适用简易程序,当事人在诉讼中的正常陈述权、辩论权被剥夺,不能充分发表质辩意见。这与我国当前法院案多人少的矛盾有关,当前我国正处于社会转型时期,各种矛盾层出不穷,法院受理的民事案件大量增加,但法官人数却没有同比例的上升,一个基层法院的法官年乎均要办上百件甚至上干件民事行政案件,一些法官为了加快案件审理进度而缩短、甚至剥夺被告答辩期限。 

      4、强迫当事人调解或撤诉,该受理的案件不受理。为追求更快平息矛盾,使矛盾不停留在法院阶段,各级法院都很重视案件的调、撤比率。为了达到较高的案件调撤率,很多案件虽然调解结案,但矛盾不但没有解决却更加严重。为避免矛盾聚集,法院对一些符合受理条件的案件往往不予受理,这类案件主要包括拆迁纠纷案件、医患纠纷案件、群体性劳动争议案件等。 

      二、民行检察纠正审判活动违法的经验和做法 

      1、抗诉作为纠正审判活动违法的中心不动摇。 

      抗诉是法律明文规定的民事检察监督的方式,也是检察机关民事审判监督发展最为成熟的方式,依法对符合法定情形的生效民事判决、裁定提出抗诉仍然是目前最强有力的纠正审判活动违法的手段。构建民事检察的多元化监督格局,前提是要以抗诉为中心,加大抗诉工作力度,坚持数量、质量、效率、效果、规范、安全相统一,对于有确有错误的民事判决、裁定,及时依法提出抗诉,把抗诉作为再审检察建议的坚强后盾,法院不采纳再审检察建议没有正当理由的,及时提出抗诉。 

     2、加大再审检察建议力度,实现同级监督。 

  “两高”会签文件确定了再审检察建议作为生效判决、裁定、损害国家、社会公共利益的民事调解、行政赔偿调解的监督方式。我们抓住了贯彻落实"两高"会签文件的有利契机,充分发挥再审检察建议在缩短办案周期、提高诉讼效率、节省司法资源等方面的积极作用。通过灵活运用再审检察建议,大量本应提请上级院抗诉的案件在生效裁判的同级检察院就得到了处理,一定程度上缓和了民行检察的倒三角结构,减轻了上级院的工作压力,强化了基层院的监督权力。 

  3、加强诉讼监督部门与自侦、刑检部门的联系,树立全面监督的理念,建立线索双向移送机制。 

  民行检察部门在审查案件时,会发现申诉人的申诉理由往往涉及到法官办人情案、关系案、金钱案。民行部门将可能涉及到职务犯罪的案件线索移送到自侦部门查处,通过查办职务犯罪案件,净化审判环境,促进秉公执法、公正裁判。自侦部门对司法人员职务犯罪的案件经过初查不能成案的,不能就此罢手,对于己经发现的违法行为,要根据"两高三部"若干规定提出监督意见,对于还需要进一步调查查实的问题,移送到诉讼监督部门,通过诉讼监督程序内的调查把问题查清楚,提出监督意见。 

  4、检察机关纠正民事审判活动违法面临的困难。 

  ()民行部门队伍力量和认识水平还不能适应监督工作的需要。 

  从主观上来看,部分民行检察干警对纠正审判活动违法认识不深,不了解该项工作的必要性和重大意义。一些民行干警甚至认为加强对审判活动违法的监督工作会影响检法两家的关系,从而影响民行检察工作的顺利发展,对工作开展不积极、不主动。很多民行干警对法院审判活动的程序、违法发生的规律等知识学习不够,对人民法院的审判业务不了解,缺乏识别违法的能力。 

  从客观上来看,与民事行政审判工作的悠久历史相比,民行检察尚处于初级阶段,民行检察队伍与检察院自侦部门、刑检部门相比本身配备又较弱,与庞大的民事法官队伍相比,在人数、办案经验、整体的法律素养方面都存在较大的差距,检察机关民行部门要监督审判违法显得力不从心。 

  ()抗诉权对纠正审判活动中的违法行为作用有限。 

  首先,抗诉是对生效裁判的事后监督,难以及时发现和纠正民事行政审判过程中的违法行为。违法行为具有发生隐蔽性的特点,与刑事审判活动不同,民事行政审判活动是法院一家主导和掌控,证明审判活动发生的违法行为的证据往往很难收集,民行检察部门主要是从原审卷宗入手审查,发现违法行为的机率很低。虽然申诉人可能向检察机关反映法官违法审判的问题,但因为法律知识的缺失和自身能力的限制,往往也很难取证。其次,抗诉案件办理的时间长、改判率低,抗诉纠正审判活动违法的效率不高。不少法院对检察院抗诉仍持抵触情绪,认为抗诉案件多反映了审判质量有问题,为了减少抗诉案件,不少法院对抗诉案件再审的,能够不改的尽量不改、可改可不改的一定不改、必须要改的,尽量采取调解结案,造成案件久调不结,抗诉案件的改判率偏低。 

   ()民事检察监督调查权的受限 

  作为一种民事检察监督手段,调查服务于履行法律监督职能的需要,其范围应与法律监督的性质和对象相一致。曹建明检察长在全国二次民行检察工作会议上指出,"民行检察监督的范围、方式和方法有待进一步探索完善,但其基本要求仍然是:在法律授权范围内对发生的违法情形或生效的错误裁判进行监督。" 

   ()检察建议、纠正违法通知书的监督效果受到一定的限制。 

  虽然两高《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》明确规定了检察建议这一纠正审判活动违法的手段及被监督机关的纠正与回复义务,但这种义务的履行并没有实际有效的司法保障。另外,检法机关的分歧导致检察建议、纠正违法通知的作用有限。对于民事审判行为是否违法,监督者与被监督者由于立场不同经常会持有不同的意见,是否纠正违法行为完全取决于被监督者的态度,因为没有法律的明确授权,监督者常常面对被监督者违法不究而束手无策,检察监督的权威性无从谈起。 

  5、 完善民事审判违法检察监督的思考 

  (一)优化整合民行检察的人力资源,培养一支优秀的监督队伍。 

  对民事审判违法的检察监督工作要想取得长足的发展,首先是要解决人员的问题,要不断优化整合人力资源,形成监督合力。 

  首先,加大对民行干警的培训力度,优化民行部门人员素质。 

  民行干警要适应审判违法监督工作的要求就必须加强知识储备,加强学习与审判涉及到的各种法律法规及司法解释,监督就要做到知己知彼,要具备识别违法的能力。民行部门长期以来办案的主要手段是书面审查案件、寻找抗诉理由,为适应审判违法监督的新要求,要转变思路,调整以前"坐堂办案"的做法,多向自侦部门人员学习调查、询问技巧,充分运用司改文件规定的调查权,以调查保证监督。 

  其次,坚持把审判违法监督的重心下移,整合监督力量。 

  在民行检察以抗诉为单一职能的格局和"上抗下"的制度设计下,基层院只有提抗职能,鉴于民行案件上诉率不断提高,一审生效裁判数量逐渐萎缩的现状,基层院提请抗诉的职能更加弱化。"两高"会签文件实施以后,对不适用再审程序的各种审判违法行为检察机关都可以开展监督,这为基层检察院有效开展监督工作提供了契机。我们民行部门要借鉴先进经验,借助检察工作一体化机制,建立"上下联动、整分结合"的监督格局,充分发挥基层院民行人员的积极性,建立一文高素质的监督队伍。 

  ()强化措施开发案源。 

  首先,要进一步开展宣传活动,通过报纸、网络、律师事务所、街道社区等渠道建立一个立体的宣传模式,通过广泛的宣传,进一步扩大审判违法检察监督的知名度、营造舆论氛围。除了加强对群众的宣传外,也要建立与政府部门的沟通渠道,使有关机关部发现相关线索后能够及时将线索交 ()办到检察院民行部门。 

  其次,民行干警要增强发现案源的意识,主动挖掘案源,发现线索。民行干警在办理民行申诉案件时要跳出就案办案的传统思维模式,要善于从当事人的陈述中、从诉讼卷宗中发现审判违法的线索。 

  ()加强检法协调,保证监督调查实效。 

  针对开展审判违法监督工作中出现的检法两家认识不一致,配合不到位的问题,民行部门要主动出击、决不气馁,着力加强与法院的直接沟通协调。检法协调可以从多个角度入手: 

  首先,主动与法院配合,帮助化解社会矛盾。对于不理解法院的正确判决到检察院申诉及举报违法行为不实的案件,做好息诉服判工作;对进入再审程序的抗诉案件和再审检察建议,有调解可能的,在当事人自愿的基础上,可以在法院的邀请下协助法院积极促成调解,彻底化解矛盾,提高办案效率;对于存在违法行为的案件,注意与法院沟通的方式方法,处理案件不单纯处理法官的违法行为,更多的还要和法院一起处理好当事人权益的后续保护,尽量避免因个别法官的违法行为给法院的正常工作造成负面影响。法院如果能通过我们办理的具体案件感受到民行部门的监督是对法院工作的一种支持,是一个协助法院共同化解社会矛盾的过程,就会减少抵触情绪,从被动接受监督转变为积极配合监督。 

  ()加强对监督效果的跟踪调查,强化监督效果。 

  实践中,再审检察建议、检察建议和纠正违法通知书不被采纳的情况非常普遍。为强化监督效果、维护监督权威,检察建议等文书不能一发了之,文书发出前要做好必要的沟通工作,文书发出后要建立个案跟踪监督机制,再审检察建议不被采纳的,及时提出抗诉(提请抗诉),检察建议和纠正违法通知书不被采纳的,两院分管领导、承办人进行面对面的沟通协调,了解不采纳的理由,督促其纠正,人民法院的回复意见确有问题的,及时通过上一级人民检察院向上一级人民法院提出异议。 

  对执行活动的监督 

  从现行立法和司法实践来看,由于民事执行环节缺乏相应的监督机制,执行人员不履行职权、滥用职权、枉法执行等现象时有发生,不同程度的侵犯了当事人的权益,致使执行活动已经成为当面民事司法中的一个难度较大的焦点问题。因此,作为国家法律监督机关,检察机关应加强对民事执行活动的检察监督,以确保法律的统一正确实施。对此,在监督过程中我们应当把握好以下几个方面: 

  ()如何开展对民事执行活动监督必须明确民事执行监督的范围。 

      民事检察权应当主要监督法院的权力及当事人、案外人损害国家和社会公共利益的活动。检察机关对民事执行活动实行法律监督的范围是所有的民事执行行为,具体包括法院执行法律规定的各种生效法律文书的活动。但是,检察机关作为法律监督机关,不应该也不可能全程参与到所有民事执行案件的各个环节,应当正确定位,合理划分民事执行权、法律监督权和当事人权利的界限,民事执行检察不得干预法院的合法执行活动,必须遵循有限监督、合法性(一般不当不予监督)、相对事后监督、补充性(审判救济优先)等原则。因此,检察监督要与当事人自己行使权利、社会公众监督等有机结合起来。 

       "两高"在《执行试点通知》第二条中规定,检察院依当事人、利害关系人的申请,对下列民事执行活动实施法律监督:(1) 法院无正当理由收到执行案款后超过规定期限未将案款支付给申请执行人的;(2) 当事人、利害关系人依据民诉法的规定向法院提出书面执行异议或者复议申请,法院在收到书面异议、复议申请后,无正当理由未在法定期限内作出裁定的;(3) 法院自立案之日起超过两年未采取适当执行措施,且无正当理由的;(4) 被执行人提供了足以保障执行的款物,并经申请执行人认可后,法院无正当理由仍然执行被执行人其他财产,严重损害当事人合法权益的;(5)法院的执行行为严重损害国家和社会公共利益的。上述规定主要是针对实施民事执行的事实行为,而且是一种不完全列举,根据民诉法等规定的原则,对于执行活动的以下情形,也应予以监督:违法决定中止执行、执行终结、执行回转的;违法作出处理执行争议的裁定、决定的;违法追加、变更执行当事人的;执行依据不存在、本生效或已被撤销的;执行内容与执行依据不符的;超标的查封、冻结、执行被执行人财产的;违法执行案外人财产或执行依法不得执行的财产的;违法、违规组织评估、拍卖的;滥用强制执行措施侵犯公民、组织合法权益的;执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、滥用职权等违法犯罪行为的。 

      同时,检察机关应当对拒不执行法院判决、裁定以及其他妨害执行构成犯罪的行为加强监督,根据20I07月最高法院与中央十九个机关联合会签的《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》的精神,“及时依法从严进行追诉。” 

      此外,对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件,因不当干预而致使法院难以执行的,检察机关应当根据法律和司法改革文件的相关规定予以监督,支持法院依法执行。 

      ()必须把握民事执行监督的程序 

      新民诉法对执行监督的程序没有作出具体规定,可以根据立法精神和以往司法实践的探索,对相关的主要问题作出基本的界定。 

      l、关于民事执行监督的案件来源。主要有三个途径:一是当事人、利害关系人认为民事执行活动违法、损害自己合法权益,向法院提出异议、申请复议无结果,而向检察院提出监督申请(控告、检举);二是有关组织、公民对于涉及国家和社会公共利益的民事执行违法行为向检察机关提出监督建议或控告、检举的;三是检察机关在办理申请抗诉案件或查办诉讼违法行为等工作中自行发现的民事违法执行行为或执行活动侵害国家和社会公共利益的。 

  2、关于民事执行监督的管辖。检察机关对民事执行活动的监督主要是同级监督,亦即除法律明确规定须由上级检察院对下级法院的诉讼活动实行监督外,在执行监督方面原则上实行同级监督,且这种同级监督一般应以属地管辖为主,即由执行法院所在地同级检察院行使监督权。当然,对于异地执行案件,应当尊重当事人等选择申请执行行为地或者执行法院所在地检察院进行监督的权利,由此产生的可能由两个或两个以上检察院共同受理监督的矛盾,可以通过检察机关的内部移送配合、由共同的上级检察院决定管辖等方法解决。 

  3、关于民事执行监督的启动环节和程序。民事执行监督主要旨在救济已经受到侵害的实体权利和程序权利,而不是直接采取预防性监督措施,即一般情况下检察机关既不是直接参与执行活动实行同步监督,也不是全部待案件执行终结后才去开始监督。除涉及国家和社会公共利益的案件、涉及社会和谐稳定的群体性或热点案件、涉及事关地方经济社会发展且党委政府明确要求检察机关参与的执行活动外,执行监督不宜采用现场同步监督的方式进行。对于执行活动中的某一环节己经发生违法后果的,检察机关应当根据权利保障和救济原则及时、适度监督,而不是过分置后。 

  检察机关在依法受理申请、控告后,经审查发现执行活动涉嫌违法的,应当依法立案;立案后依法进行审查,通过审阅相关材料和调查取证以证实或排除违法嫌疑;发现执行活动确实违法的,应当经集体研究决定采取相应的监督措施(主要的监督方式是检察建议,对执行中的裁判有的可以抗诉),督促法院等依法纠正;发现执行活动合法的,应当终结执行监督程序,并做好相应的息访工作。应注意监督法院在收到书面检察监督意见后及时(一般宜在一个月之内)作出处理并将结果回复实施监督的检察院,同时要做好跟踪监督工作。 

      总之,检察机关开展民事执行监督工作,既不能代行执行权,也不能简单地与法院共同执行或协助法院执行;要注意将民事执行监督与监督诉讼违法行为等结合起来,与发现、移送、协助查办当事人、执行人员等违法犯罪结合起来,并加强跟踪监督,以此保证民事执行监督工作的实效。 

  对调解案件的监督 

  法院民事调解是在人民法院的主持下,双方当事人自愿平等协商,互谅互让,达成协议,经法院许可,以终结诉讼程序的一种诉讼制度。民事调解作为和谐司法的重要内容,在民事审判活动中被广泛应用,大量的民事案件以调解结案。但现行民事调解制度存在调审合一高度集中、调解过程缺乏保障等制度缺陷,民事调解救济途径单一,实践中违法调解、强迫调解现象时有发生。以前由于检察机关对人民法院的调解进行监督没有法律明文规定,造成检察监督可操作性不强,监督乏力。在民行检察实践中,检察机关积极尝试对调解进行监督,但由于立法不完善,检法两院意见不一、时有冲突,检察监督处于两难境地。新民诉法的颁布,赋予了检察机关对民事调解的监督权,让检察机关能更好的履行法律监督职责,从而解决因立法不完善带来的种种问题。 

  修改后的《民事诉讼法》第十四条规定"人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督",从"民事审判"修改为"民事诉讼",仅两字之差,但却从立法层面上赋予检察机关对包括民事调解在内的所有民事活动的监督权。新法第二百零八条规定:"地方各级人民检察院对同级人民法院己经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。"这说明,新民诉法赋予检察机关对调解案件的监督手段包括抗诉和检察建议两种。 

  一、监督范围 

  民事调解检察监督应以"违反自愿、合法原则"为标准,对以下几种确有错误的民事调解案件进行监督:一是法院在调解活动中,违背当事人真实意愿,强制调解或变相强制调解案件。调解制度的本质属性及正当化基础是当事人的合意,如果一方当事人或双方当事人部坚持不愿调解,法院就不能强制调解或变相强制调解,否则,该调解就因违反自愿原则和缺乏当事人合意而不合法。二是法律明确规定不能以调解方式结案的,法院以调解方式结案并制作了调解书的案件。如特别程序、公示催告程序。三是双方当事人为规避法律义务或为了牟取非法利益,相互勾结串通,以损害国家利益、社会公共利益以及案外人合法权益为代价达成调解协议,法院未尽审核之责的案件。四是人民法院未严格遵守法律规定,调解程序严重违法的案件。如应当回避的审判人员未回避、遗漏必须参加诉讼的当事人、调解代理人无权代理或超越代理等。法院违反法定程序的行为会使得法院的中立性受到质疑和挑战,进而影响司法公正。五是法官在调解中有徇私舞弊、贪赃枉法行为的案件。这种行为必然会影响案件的公正审理,造成调解结果的实质不公,有损法律威严。 

  但是,实践工作中如何理解“国家利益、社会工作利益”仍然是我们面临一大困惑,学术界和法律对国家利益、社会公共利益的定义尚无统一标准。 

  二、启动条件 

  民事调解监督程序的启动应以当事人提出申诉为一般,检察机关依职权主动提出为例外。一是当事人申诉后立案,此处的当事人不仅包括调解案件的原被告双方,还包括因不当调解而受损的第三人;二是检察机关依职权主动立案,主要是在办案中发现法官有徇私枉法、受贿、渎职,以及当事人恶意串通达成调解协议损害国家利益、公共利益等情形。 

  三、监督方式      

  修改后民诉法规定了民事调解监督有抗诉和检察建议两种,具体采用何种方式个人认为应根据调解活动中存在的错误形式的不同而采用不同监督方式。一是抗诉。对于违背程序法规范和实体法规范所制作的调解书可以通抗诉来实现监督目的。尤其是当事人通过调解来损害国家利益、社会公共利益的,检察机关对这类案件提起抗诉启动再审更为必要。二是检察建议。对法院在民事调解中违背自愿或合法原则,存在损害当事人的合法权益及第三人利益的,检察机关受理审查后,可以向人民法院发出再审检察建议或检察建议,建议法院采取相应的措施自行纠正错误。三是发出纠正违法通知书。对法院在民事调解活动中有违法行为的,检察机关有权向法院发出纠正违法通知书,要求其限期改正。四是进行调查并及时移送职务犯罪线索。在办理案件过程中,发现法官在民事调解中有职务犯罪行为的,民行部门可以对调解案件进行必要的监督调查,并及时将材料移送相关职能部门立案查处,同时建议法院对原调解案件再审。 

  民行部门其他监督职能,如果以后有时间,再和大家一起探讨。由于本人才疏学浅,一定有很多不妥之处,请各位同仁批评指正。 

  谢谢大家! 

    

    

    

    

  编辑:丁秀光仲岩